Продолжение. Начало см. здесь.
Принятие новой Конституции — и это неоднократно подтверждено историей — очень сложный, подчас болезненный, процесс, поскольку Конституция призвана урегулировать наиболее фундаментальные вопросы жизни государства, относительно которых в обществе далеко не всегда есть согласие. Кроме того, в процесс разработки и принятия Конституции каждая политическая сила, как правило, стремится к тому, чтобы именно её система ценностей нашла отражение в тексте Основного Закона.
Скажем, представители левых сил почти наверняка захотят, чтобы в текст будущей российской Конституции были включены нормы, провозглашающие Россию социальным государством и закрепляющие так называемые "социальные права" граждан. Националисты, возможно, пожелают отразить в Конституции особый статус русского народа, в то время как правые консерваторы, такие как автор этих строк, предпочли бы включить в её текст положения, гарантирующие неприкосновенность частной собственности и право граждан на самооборону (включая право на ношение оружия), защищающие человеческую жизнь с момента зачатия, провозглашающие брак союзом одного мужчины и одной женщины, а также запрещающие парламенту и правительству сводить бюджет с дефицитом (как это сделано, скажем, в ряде американских штатов).
Очевидно, что носителям различных взглядов и ценностей будет весьма сложно найти общий язык в будущем Учредительном Собрании. Разумеется, сейчас мы можем только гадать, каким будет баланс политических сил в этом представительном органе, и, следовательно, какие из вышеперечисленных идей имеют наилучшие шансы найти своё отражение в Конституции, однако можно с достаточными на то основаниями предположить, что "контрольного пакета" не будет ни у кого, а значит, представителям различных идеологических лагерей предстоит непростая работа по формированию консенсуса. В этой статье я осмелюсь предложить свой подход к конституционному процессу, который, как я надеюсь, сделает такой консенсус более достижимым.
Для начала разберёмся, что из себя представляет Конституция. Если мы проанализируем Конституции различных государств мира, то увидим, что все конституционные нормы, как правило, можно условно разделить на три основных блока. Первый блок определяет общефилософские основы существования конкретного государства. Второй — основы правового статуса человека и гражданина, базовые права человека и гражданина, признаваемые и защищаемые данным государством. Наконец, третий блок касается функционирования собственно механизма государства. Именно нормы этого блока устанавливают систему высших органов государственной власти, полномочия каждого из этих органов и процедурные вопросы взаимоотношений между ними, а также регулируют вопросы административно-территориального устройства.
Очевидно, что наиболее "идеологически окрашенными" являются нормы первых двух блоков, соответственно, именно по ним представителям различных политических сил сложнее всего будет прийти к согласию. Что же касается третьего блока, то, при всей его важности, здесь консенсуса достичь будет проще, так как выбор, скажем, между парламентской республикой и президентской или между федерацией и унитарным государством не связан напрямую с идеологией.
Мне могут возразить, указав, что в 1993 году именно вокруг вопроса о том, быть России парламентской или президентской республикой, развернулось наиболее ожесточённое противостояние, вылившееся, в итоге, в вооружённый конфликт. Однако двадцать лет назад противостояние по поводу Конституции стало следствием возникшего ранее конфликта между ветвями власти, в ходе которого каждая из этих ветвей стремилась получить максимально возможные полномочия. Совсем другое дело — разработка Конституции Учредительным Собранием — органом, выбранным только для решения этой единственной задачи. В отличие от Президента и Верховного Совета, занимавшихся "перетягиванием полномочий" и разрабатывавших проекты Конституции "под себя" в 1993 году,
Учредительное Собрание просуществует ровно до момента принятия Конституции, после чего в соответствии с этой новой Конституцией будут проведены выборы новых органов государственной власти.
Иными словами, у членов Учредительного Собрания изначально будет отсутствовать личная заинтересованность в какой-либо конкретной схеме распределения полномочий между государственными органами. В качестве дополнительной гарантии, исключающей даже гипотетическую возможность возникновения такой личной заинтересованности, можно ещё на стадии созыва Учредительного Собрания установить, что его члены в течение достаточно длительного (не менее десяти лет) срока после вступления в силу новой Конституции будут лишены права избираться в парламент и занимать должности в органах государственной власти.
Итак, с учётом вышеизложенного, попробуем обрисовать наиболее оптимальную "конструкцию" будущего Основного Закона. Представляется правильным свести к минимуму первый, общефилософский, блок, ограничив его лишь некоторыми базовыми идеями, действительно разделяемыми подавляющим большинством российских граждан. Именно по этому пути пошли в своё время авторы Конституции США, в которой этот общефилософский блок сведён лишь к нескольким строкам преамбулы, разъясняющим цели принятия Конституции:
"дабы образовать более совершенный Союз, установить правосудие, гарантировать внутреннее спокойствие, обеспечить совместную оборону, содействовать всеобщему благоденствию и закрепить блага свободы за нами и потомством нашим".
Замечу также, что в первоначальном тексте Конституции США отсутствовал блок, посвящённый правам и свободам граждан, он появился лишь с принятием первых десяти поправок — так называемого "Билля о Правах". Именно этот акцент на урегулирование, прежде всего, вопросов функционирования государственного механизма, а не закрепление в нормах Конституции той или иной идеологии, и послужил залогом долголетия американской Конституции, действующей уже третье столетие, несмотря на то, что система ценностей американского общества за это время успела весьма существенно трансформироваться, и до сих пор обладающей непререкаемым авторитетом в глазах носителей самых разных ценностей.
В том, что касается второго блока, также есть смысл последовать примеру отцов-основателей США. В отличие от авторов большинства европейских Конституций, включивших в тексты своих Основных Законов некие, более или менее обширные, списки основных прав и свобод, американцы пошли другим путём. Текст американской Конституции (вернее, поправок к ней) содержит не столько перечисление собственно прав и свобод, сколько перечень запретов, налагаемых на государство, дабы оно своими действиями не нарушало права граждан. Скажем первая поправка гласит:
"Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб".
Подобный подход обусловлен тем, что авторы американской Конституции придерживались той точки зрения, что права и свободы не даруются человеку государством, а принадлежат ему изначально. Вспомним текст Декларации независимости США: "Мы считаем самоочевидными истины: что все люди созданы равными и наделены Творцом определенными неотъемлемыми правами". Поэтому свою задачу они видели не в том, чтобы даровать гражданам права, и так принадлежащие им по праву рождения, а в том, чтобы защитить эти права от возможных нарушений со стороны государства. В качестве дополнительной гарантии такой защиты в девятой поправке они закрепили принцип, в соответствии с которым
"Перечисление в Конституции определённых прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом".
Как показала практика, американский подход к защите прав и свобод оказался более эффективным, нежели европейский. Европейские Конституции, декларируя те или иные права, не препятствуют парламентам принимать законы, "регламентирующие" (на деле — ограничивающие) пользование такими правами. Американский же Конгресс, сдерживаемый прямыми конституционными запретами, не столь преуспел в ограничении прав и свобод граждан. В частности, мне уже доводилось писать о проблемах со свободой слова в Европе, где она существенным образом ограничена законами о hate speech ("речах ненависти").
При составлении же третьего блока конституционных норм американский подход России не подходит. Дело в том, что американская Конституция закрепляет лишь наиболее общие правила, регулирующие работу государственного механизма, оставляя законодателю возможность урегулировать эти вопросы более детально. Подобный подход хорош для обществ с укоренившимися традициями свободы (не будем забывать, что предки американцев прибыли в колонии из Англии — страны, где такие традиции были очень сильны), однако он не подходит обществам, лишь недавно освободившимся от деспотизма. Его недостатки мы уже успели ощутить в рамках действующей Конституции, которая также регулирует многие вопросы лишь в самом общем виде. В частности, это позволило в своё время Путину заменить избрание губернаторов их фактическим назначением. С одной стороны, любому непредвзятому толкователю Конституции очевидно, что такое назначение губернаторов абсолютно несовместимо с федеративным государственным устройством, но с другой — нигде в Конституции прямо не сказано, что губернаторы должны избираться!
Здесь примером для будущих разработчиков новой российской Конституции должен стать Основной закон Федеративной Республики Германия, принятый в 1949 г., то есть, спустя всего четыре года после крушения национал-социализма. В этом правовом акте настолько детально прописаны все нюансы, касающиеся функционирования государства, что один мой друг и коллега-юрист как-то иронично заметил, что
Конституция Германии не регулирует, разве что, только порядок назначения на должность уборщицы в здании Бундесрата (органа представительства федеральных земель).
Шутки шутками, но именно германский подход представляет собой отличное средство предотвратить "ползучую узурпацию" тем или иным властным органом полномочий, ему не предназначенных.
P.S. Следующая статья цикла будет посвящена конституционному регулированию отношений между федеральным центром и регионами.
